La controversia sobre la Instrucción de 25 de octubre de 2022 plantea una cuestión jurídica de fondo: ¿cómo interpretar una disposición legal cuando su redacción admite distintas lecturas y sus antecedentes forman parte de un proceso de reparación histórica? y ¿por qué es clave interpretar conjuntamente las leyes de 2007 y 2022?
Tres ideas clave
- La Ley de Memoria Democrática de 2022 tiene un antecedente legislativo esencial en la Ley de Memoria Histórica de 2007. Ambas establecieron mecanismos especiales de acceso a la nacionalidad española, aunque sus supuestos y requisitos no son idénticos.
- La controversia se concentra en el alcance del primer inciso de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022. La Instrucción de 25 de octubre de 2022 distingue dos situaciones dentro de ese inciso. La cuestión es si esa distinción constituye una interpretación admisible del texto legal o una ampliación que excede las competencias administrativas.
- La interpretación de una ley exige considerar algo más que su literalidad. El artículo 3.1 del Código Civil incorpora el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la finalidad de la norma. Estos criterios permiten resolver dudas interpretativas, pero no autorizan a crear derechos sin cobertura legal.
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Controversia sobre la nacionalidad española que alcanza al derecho al voto
Para numerosas familias descendientes de españoles, las leyes de memoria han representado la posibilidad de recuperar un vínculo jurídico con España que las circunstancias históricas habían interrumpido o dificultado.
El reconocimiento de la nacionalidad española puede tener, en estos casos, un significado que trasciende la conclusión de un expediente registral. También puede representar la recuperación de una relación familiar e institucional con el país de origen de generaciones anteriores.
Sin embargo, en 2026, una controversia sobre la interpretación de la Ley de Memoria Democrática ha adquirido una dimensión que va más allá de los procedimientos de nacionalidad.
El Tribunal Supremo ha adoptado medidas cautelares relacionadas con la inscripción o los efectos electorales de la inscripción en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) de determinadas personas comprendidas en el supuesto legal controvertido.
El Defensor del Pueblo ha presentado, a su vez, un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional al considerar que esas medidas pueden afectar a derechos fundamentales, pero el pasado 21 de octubre fue inadmitido a trámite.
La situación plantea dos preguntas diferentes.
- La primera es de naturaleza legal: ¿interpretó correctamente la Instrucción de 25 de octubre de 2022 el alcance de la Ley de Memoria Democrática?
- La segunda es constitucional: ¿qué límites deben observar las medidas cautelares cuando pueden restringir el ejercicio del derecho al voto de ciudadanos españoles?
Ambas cuestiones están relacionadas, pero no son equivalentes.
Una controversia sobre la legalidad de un criterio administrativo no supone, por sí misma, la anulación de las nacionalidades reconocidas. Del mismo modo, una medida cautelar relativa al censo electoral debe examinarse atendiendo a su alcance concreto, sin confundir sus efectos con los de una resolución definitiva sobre la nacionalidad.
Para comprender el origen de este conflicto es necesario retroceder a la legislación de 2007.
Ley de Memoria Histórica de 2007: antecedente decisivo
La Ley 52/2007, conocida como Ley de Memoria Histórica, incorporó un régimen especial de acceso a la nacionalidad española por opción.
Su disposición adicional séptima respondió a situaciones familiares vinculadas a la emigración y al exilio que no encontraban una solución equivalente en el régimen ordinario de adquisición de la nacionalidad española.
La norma distinguía dos supuestos principales, entre otros supuestos secundarios.
- Por una parte, reconocía el derecho de opción a la nacionalidad española de origen a las personas cuyo padre o madre hubiera sido originariamente español.
- Por otra, extendía ese derecho a los nietos de quienes hubieran perdido o tenido que renunciar a la nacionalidad española como consecuencia del exilio.
La diferencia entre ambos supuestos resulta especialmente relevante para comprender la controversia posterior.
Dos situaciones con condiciones distintas
- En el primer supuesto, la disposición adicional séptima no exigía acreditar el exilio para todos los hijos de personas originariamente españolas.
- En el segundo, la pérdida o renuncia de la nacionalidad como consecuencia del exilio sí formaba parte de la descripción legal.
Esta estructura demuestra que el legislador de 2007 había diferenciado entre situaciones familiares en las que la ascendencia española era el elemento central y otras en las que las circunstancias del exilio desempeñaban una función específica.
La importancia de ese antecedente no reside en que la Ley de 2007 determine automáticamente el significado de la posterior. Una norma anterior no puede sustituir el texto aprobado por el legislador en 2022. Su relevancia es interpretativa: permite identificar cómo se había regulado previamente la materia y qué soluciones normativas formaban parte de sus antecedentes.
El artículo 3.1 del Código Civil reconoce expresamente el valor de los antecedentes históricos y legislativos como criterios de interpretación.
Por ello, la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007 constituye una referencia necesaria para analizar el alcance de la regulación de 2022.
La nacionalidad como instrumento de reparación
La regulación de 2007 respondía a una realidad que trascendía la pérdida formal de la nacionalidad.
La Guerra Civil, la dictadura, el exilio y los movimientos migratorios habían producido situaciones familiares complejas, especialmente entre españoles establecidos en otros países y sus descendientes.
En determinados casos, los vínculos familiares y culturales con España se habían mantenido durante generaciones sin que existiera una correspondencia plena con el reconocimiento jurídico de la nacionalidad. El legislador trató de ofrecer una respuesta específica a algunas de esas situaciones. Pero la finalidad reparadora no eliminaba la necesidad de cumplir las condiciones establecidas por la ley.
Esta tensión entre reparación histórica y principio de legalidad reaparecería, con nuevos elementos, en la regulación de 2022, presentándose esta normativa como continuación y ampliación de la de 2007.
Ley de Memoria Democrática de 2022: continuidad y nuevas respuestas legislativas
Quince años después, la Ley 20/2022, de Memoria Democrática, volvió a abordar las consecuencias personales y familiares de la Guerra Civil, la dictadura y el exilio.
Su preámbulo sitúa la nueva regulación en continuidad con las políticas de memoria anteriores, al tiempo que identifica la necesidad de desarrollar medidas adicionales. Entre las situaciones que requerían una nueva respuesta se encontraban las desigualdades surgidas dentro de una misma familia: por ejemplo, hermanos que, pese a compartir la misma ascendencia, no habían podido acceder en las mismas condiciones a la nacionalidad española porque algunos eran mayores de edad cuando su padre o madre la adquirió al amparo de la Ley de Memoria Histórica de 2007.
La Ley de 2022 trató de corregir estas y otras situaciones mediante la ampliación de los supuestos de opción a la nacionalidad española previstos en su disposición adicional octava.
En materia de nacionalidad, la disposición adicional octava estableció un nuevo régimen de opción que contemplaba diferentes situaciones familiares.
Entre ellas figuraban descendientes de españoles en los términos de su primer inciso, hijos e hijas nacidos en el extranjero de mujeres españolas que habían perdido su nacionalidad por matrimonio con extranjeros antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978 y determinados hijos mayores de edad de personas que habían obtenido la nacionalidad española de origen mediante los mecanismos previstos legalmente.
La Ley de 2022 no se limitó a reproducir la regulación de 2007, ya que introdujo nuevos supuestos y empleó una formulación normativa diferente.
Una precisión necesaria: la nacionalidad española de origen
En este ámbito conviene distinguir entre la condición de español de origen y el momento en que se adquiere jurídicamente esa nacionalidad. La legislación española contempla supuestos en los que una persona puede adquirir posteriormente la nacionalidad española de origen mediante el ejercicio de un derecho de opción.
Por tanto, la expresión «nacionalidad española de origen» no significa necesariamente, en todos los casos, que la persona haya sido española desde su nacimiento.
Conviene distinguir dos expresiones que, aunque puedan parecer equivalentes, no tienen necesariamente el mismo alcance: «español de origen» y «originariamente español».
La condición de español de origen es una categoría jurídica. Se atribuye, con carácter general, a quienes son españoles desde su nacimiento, pero el ordenamiento contempla también supuestos en los que una persona puede adquirir posteriormente la nacionalidad española de origen mediante el ejercicio de un derecho de opción.
Por ello, ser «español de origen» no significa necesariamente haber sido español desde el nacimiento. La expresión «originariamente español», en cambio, hace referencia precisamente a esta circunstancia temporal: que la persona hubiera ostentado la nacionalidad española desde su origen, aunque posteriormente la hubiese perdido o hubiera renunciado a ella.
Esta diferencia resulta especialmente relevante en la interpretación de las leyes de memoria. La disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática utiliza expresamente ambas fórmulas: se refiere, por una parte, a los padres, madres, abuelos o abuelas que «originariamente hubieran sido españoles» y, por otra, a las personas a quienes les fue reconocida posteriormente la «nacionalidad española de origen» en virtud de las leyes de memoria.
La distinta terminología empleada por el legislador no es irrelevante: permite comprender tanto la creación de mecanismos específicos de adquisición de la nacionalidad en las leyes de memoria como la necesidad de interpretar cuidadosamente su alcance, atendiendo a las diferentes categorías jurídicas utilizadas.
¿Qué importancia tiene la finalidad reparadora de la Ley de 2022?
La continuidad entre ambas leyes ofrece un elemento relevante para interpretar la disposición adicional octava. Sin embargo, debemos evitar una conclusión demasiado rápida.
Que una ley tenga una finalidad reparadora o ampliatoria no significa que cualquier interpretación favorable a sus posibles beneficiarios resulte automáticamente correcta.
El legislador puede ampliar una regulación anterior y, al mismo tiempo, establecer condiciones específicas para cada supuesto. La finalidad de la norma debe examinarse junto con su texto, no utilizarse como sustituto de él.
La pregunta jurídicamente relevante es, por tanto, qué interpretación de la disposición adicional octava resulta coherente con su redacción, su estructura, sus antecedentes y su finalidad.
Esa pregunta conduce al núcleo de la controversia.
Disposición adicional octava
Aquí es donde nace la controversia.
El primer inciso del apartado 1 de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022 relaciona el nacimiento fuera de España, la ascendencia de padres o abuelos originariamente españoles y la referencia a la pérdida o renuncia de la nacionalidad como consecuencia del exilio.
Su construcción gramatical ha dado lugar a lecturas jurídicas diferentes.
La cuestión es determinar si la referencia al exilio debe entenderse como una condición común a todos los descendientes comprendidos en ese inciso o si el texto permite distinguir situaciones con requisitos diferentes.
La interpretación restrictiva: el exilio como condición delimitadora
Según una primera lectura, la referencia a la pérdida o renuncia de la nacionalidad como consecuencia del exilio delimita el supuesto legal.
Desde esta perspectiva, la acreditación de determinados vínculos de ascendencia española no sería suficiente por sí sola. También deberían concurrir las circunstancias históricas exigidas por el precepto, según la interpretación que se haga de su redacción.
Quienes defienden esta posición consideran que separar esos elementos podría ampliar el ámbito subjetivo del derecho de opción más allá de lo establecido por el legislador. Su argumento se apoya en una premisa importante: los supuestos de adquisición de la nacionalidad española deben tener cobertura legal.
La Administración no puede crear nuevos beneficiarios mediante una instrucción.
La interpretación de la Instrucción de 2022: dos situaciones diferenciadas
La Instrucción de 25 de octubre de 2022 adoptó una lectura diferente, realizando una interpretación extensiva del primer inciso. En su interpretación distingue, en esencia, dos situaciones:
- Primera: personas nacidas fuera de España cuyo padre, madre, abuelo o abuela hubiera sido originariamente español, sin exigir para este supuesto la acreditación del exilio.
- Segunda: personas nacidas fuera de España cuyos padres o abuelos originariamente españoles hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española como consecuencia del exilio.
Esta distinción es el verdadero objeto de la controversia.
La Instrucción no se limita a establecer qué documentos deben presentarse ante el Registro Civil. También fija un criterio interpretativo sobre el alcance de las personas comprendidas en la disposición legal. La Instrucción entendió que este no contemplaba un único supuesto sometido acumulativamente al requisito del exilio, sino dos supuestos autónomos.
La cuestión es si ese criterio se encuentra suficientemente respaldado por el texto de la Ley 20/2022 y sus antecedentes.
El papel de la Ley de 2007 en esa interpretación
La disposición adicional séptima de la Ley 52/2007 ya había contemplado un supuesto de opción para hijos de personas originariamente españolas sin exigir, en ese caso concreto, acreditar el exilio. Ese antecedente permite plantear una pregunta relevante.
Si la legislación de 2022 pretendía continuar y ampliar determinadas medidas de reparación, ¿resulta coherente interpretar su nuevo texto de forma que el exilio pase a constituir una condición general para situaciones familiares que anteriormente habían recibido un tratamiento diferenciado?
La pregunta no resuelve por sí sola el problema jurídico. Pero demuestra por qué el antecedente de 2007 resulta significativo y por qué una lectura exclusivamente gramatical puede ser insuficiente para valorar el criterio adoptado en 2022.
Desde la perspectiva de Echeverría Abogados, la relación entre ambas disposiciones proporciona un fundamento relevante para defender la interpretación de la Instrucción. La validez de ese fundamento, sin embargo, debe examinarse atendiendo a los límites que el ordenamiento impone a la interpretación administrativa.
Cómo deben interpretarse las leyes en el ordenamiento jurídico español
La controversia no puede resolverse únicamente a partir de una preferencia sobre cuál debería ser el alcance de la reparación histórica.
Es necesario aplicar los criterios jurídicos de interpretación.
El artículo 3.1 del Código Civil establece que las normas deben interpretarse según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad.
Este precepto no autoriza a elegir libremente el resultado que parezca más conveniente. Exige construir una interpretación jurídicamente razonada a partir de distintos elementos.
La literalidad: punto de partida de la interpretación
Las palabras de la ley son esenciales. No pueden ignorarse ni sustituirse por una intención legislativa meramente supuesta. Sin embargo, cuando una disposición presenta dificultades sintácticas o admite más de una lectura razonable, el análisis literal puede no resultar suficiente.
En esos casos, el contexto normativo y los antecedentes legislativos ayudan a determinar qué significado puede atribuirse al texto. El objetivo no es apartarse de la ley, sino comprenderla correctamente.
Los antecedentes: continuidad y diferencias
Las leyes de 2007 y 2022 muestran una continuidad en la atención legislativa a determinadas consecuencias históricas de la pérdida o interrupción de vínculos jurídicos con España. También presentan diferencias en sus supuestos y formulaciones. Ambos elementos deben tenerse en cuenta.
No sería correcto interpretar la Ley de 2022 como si la regulación anterior nunca hubiera existido. Pero tampoco sería correcto asumir que el legislador mantuvo necesariamente todas las condiciones de 2007.
La interpretación exige identificar qué conclusiones pueden sostenerse a partir del conjunto de esos elementos, sin atribuir al legislador una voluntad inequívoca cuando el texto permite discusión.
La finalidad: orientación, no sustitución del texto legal
La finalidad reparadora de la Ley de Memoria Democrática constituye un criterio interpretativo relevante. Puede ayudar a resolver dudas sobre el significado de una disposición. No obstante, no permite extender indefinidamente los derechos reconocidos ni atribuir a la Administración competencias legislativas.
Este límite es especialmente importante cuando se trata de un régimen especial y temporal de adquisición de nacionalidad. Por ello, el debate sobre la Instrucción exige diferenciar una interpretación admisible del ámbito de aplicación de la ley de una eventual extensión a supuestos que esta no contempla.
La función de la Instrucción de 25 de octubre de 2022
La Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública aprobó la Instrucción de 25 de octubre de 2022 para establecer criterios de aplicación de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática.
La nueva regulación debía aplicarse mediante procedimientos ante las oficinas del Registro Civil, incluidas las consulares. Su puesta en práctica requería pautas comunes sobre documentación, tramitación y criterios interpretativos. La Instrucción respondió a esa necesidad.
Ahora bien, el debate sobre su legalidad no se resuelve únicamente identificando su finalidad administrativa.
Interpretar una norma no equivale necesariamente a crear otra
El artículo 6 de la Ley 40/2015 contempla las instrucciones y órdenes de servicio como instrumentos de dirección de la actividad administrativa.
Su existencia es compatible con la necesidad de que la Administración interprete las normas que aplica. Pero una instrucción no puede utilizarse para modificar una ley ni para reconocer autónomamente derechos que carezcan de cobertura legal.
Por eso, la denominación del documento no basta para determinar su naturaleza jurídica. Tampoco su publicación en el Boletín Oficial del Estado lo convierte automáticamente en un reglamento. Lo decisivo es examinar su contenido y sus efectos.
Si la interpretación adoptada encuentra respaldo suficiente en la ley, no estaremos ante una actuación de naturaleza distinta de aquella que introduce materialmente una regulación nueva.
Si, por el contrario, establece supuestos no comprendidos en la disposición legal, la objeción de extralimitación adquiere relevancia. Esta distinción constituye el centro del segundo artículo de nuestra serie.
Una controversia con consecuencias para los derechos de ciudadanía
La discusión sobre el alcance de la Instrucción de 2022 ha adquirido una importancia adicional por sus posibles consecuencias para personas cuya nacionalidad española ha sido reconocida.
En 2026, el Tribunal Supremo ha adoptado medidas cautelares que afectan a la inscripción y a los efectos electorales de la inscripción en el CERA de determinadas personas comprendidas en el supuesto legal controvertido.
El Defensor del Pueblo ha cuestionado esas medidas mediante un recurso de amparo. La controversia plantea así una cuestión constitucional distinta de la validez de la interpretación administrativa.
El artículo 23 de la Constitución protege el derecho de participación política, mientras que la legislación electoral regula los requisitos para su ejercicio.
La seguridad jurídica y la integridad del censo electoral constituyen intereses relevantes.
La seguridad jurídica y la integridad del censo electoral constituyen intereses relevantes. Sin embargo, la mera existencia de una controversia interpretativa sobre una norma de nacionalidad no determina, por sí sola, que las restricciones electorales adoptadas sean constitucionalmente admisibles. Estas deben examinarse de manera autónoma, atendiendo a su fundamento, alcance y proporcionalidad.
Conclusión
La controversia sobre la Instrucción de 25 de octubre de 2022 no puede reducirse a una oposición entre quienes defienden una aplicación estricta de la ley y quienes invocan su finalidad reparadora. La cuestión es jurídicamente más precisa.
La Ley de Memoria Democrática de 2022 forma parte de una evolución legislativa cuyo antecedente inmediato, en materia de nacionalidad por opción vinculada a las leyes de memoria, se encuentra en la Ley 52/2007.
Ambas normas contemplaron mecanismos especiales de adquisición de nacionalidad, pero sus disposiciones no son idénticas. Por ello, la interpretación de la regulación de 2022 exige examinar su formulación, sus antecedentes y su finalidad.
La Instrucción de 25 de octubre de 2022 distinguió dos situaciones dentro del primer inciso de la disposición adicional octava. Esa distinción es el centro de la controversia sobre sus límites interpretativos.
Desde la perspectiva de Echeverría Abogados, los antecedentes legislativos y la finalidad de la Ley 20/2022 ofrecen fundamentos relevantes para defender la interpretación adoptada por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública. Pero esos fundamentos deben contrastarse con el texto legal y con los límites de la actuación administrativa.
Interpretar una ley exige comprender su historia, pero también respetar sus límites.
Este principio trasciende la discusión sobre la Ley de Nietos.
Cuando el reconocimiento de la nacionalidad se relaciona con el ejercicio de derechos fundamentales, la precisión jurídica adquiere consecuencias que van más allá de la técnica normativa. La reparación histórica, la seguridad jurídica y la protección de los derechos de ciudadanía deben examinarse conjuntamente, sin confundir sus fundamentos ni anticipar decisiones judiciales.
Comprender esa distinción es el punto de partida para analizar tanto la legalidad de la Instrucción como las consecuencias constitucionales de las medidas adoptadas.
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